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别让“无价”成为环境受伤的理由

媒体: 中国环境报  作者:黄冀军
专业号:日月同辉
2008/1/2 20:13:14
 ——修订环境基本法明确生态环境的所有权属性述评 
 
据媒体报道,财政部、国家环保总局日前批复了江苏省在太湖流域开展以水污染物排污指标为主要内容的排污权有偿使用和交易试点,其中重要内容之一就是将排污指标作为资源实行初始有偿分配,将“逐步实现排污权行政无偿取得转变为市场方式有偿使用”。换言之,排污单位取得排污许可和污染物排放总量指标将不再是“免费的午餐”,生态环境将可以量化,使用者需要付费来购买。
  从“清风明月价几何”,到如今的“不要金山银山,也要绿水青山”,生态环境的“无价”伴随我们走过了几千年。而生态环境的公用属性让不少人一直将“无价”误读为“无偿”。当我们习惯了土地使用权由划拨转为出让,用货币在购买住宅的同时获得这一小片土地的使用权时;当我们惊诧于一座座城市一时之间冒出的诸多“天价地”时,生态环境这种重要的资源却依然蒙着“无价”的盖头听凭人们“无偿”蹂躏。
  正是由于生态环境的无偿使用,使得许多排污单位在无偿获取排污指标后,以缴纳低廉的排污费和低于治理成本的超标排污费替代了自身的治污责任,肆意地超量占用原本属于全社会享有的环境容量。
  也正是由于生态环境的公用性,当区域环境容量超过环境自身的净化能力时,却是由国家和地方政府将大量的资金投入到浩大的生态环境治理当中去,用巨大的社会财富来为成千上万个排污者的违法排污埋单。
  正是由于生态环境的“无价”,在一场场污染事故之后,缺乏对事故造成的生态环境损失的评估与量化,使得一个个肇事者逃脱了原来应该承担的生态环境赔偿责任。
  生态破坏和环境污染愈演愈烈,逼缓了我们继续向前发展的脚步,侵蚀了我们健康发展的肌体,也逼得我们去重新思考生态环境的属性、公用属性与“无偿”之间的区别、“无偿”与“无价”之间的悖论。
  从“无偿”到“有偿”,一字之差,我们却辛苦地走了几十年,生态环境也付出了青山绿水遍体鳞伤的代价。
  将排污指标作为资源进行有偿分配,首先需要确定的是分配主体,即由谁来分配排污指标。按照市场经济的规律,这个主体理所当然是拥有生态环境所有权的所有者或其授权的代表。
  那么,生态环境的所有者究竟是谁呢?在我国诸多环境法律、法规中,却鲜有条文涉及到这一点。我国环境基本法——《环境保护法》第二条仅给“环境”下了一个法律上的定义,即“影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体,包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等”。
  根据这个定义,我们不难在国家根本大法《宪法》中找到问题的答案。《宪法》第九条规定:“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源,都属于国家所有,即全民所有;由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”
  由此可见,除“由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂”外,生态环境作为一种资源属于国家所有,国家作为所有权人,有权禁止任何组织或个人用任何手段侵占或者破坏,国务院以及各级地方人民政府代表国家行使生态环境的所有权。对生态环境的这一所有权属性加以进一步明确,无疑是作为规定环境保护基本问题的环境基本法当仁不让的责任。
  明确生态环境的所有权属性,绝非仅仅是为了明确排污权的有偿分配主体,更是为了明确履行生态环境保护义务的主体。基于生态环境具有公用属性,生态环境的所有权人及其代表有义务保障生态环境得到合理利用,保障生态环境不受侵害。
  首先,生态环境的所有权人及其代表有义务根据环境承载力确定全国或区域的环境容量、将区域内的排污总量控制在环境容量中,并根据环境容量来确定不同排污单位的排污权,并以市场的方式将排污权有偿转让给排污单位使用,并以此获得环境治理和生态保护的部分专项资金。在排污权交易过程中,作为所有权人及其代表也应履行监督义务。
  其次,当生态环境受到不法侵害时,国家和各级政府及其职能部门有权和有义务对不法侵害者进行行政处罚、刑事责任追究。生态环境的所有权人及其代表还可以民事主体身份提起民事诉讼,要求不法侵害者停止侵害,并追偿生态环境遭受的损失以及修复生态环境所需的费用。
  《海洋环境保护法》第九十条规定,“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区,给国家造成重大损失的,由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”2002年12月,天津市海洋局在国内首次代表国家提出海洋生态环境索赔,将油轮碰撞造成海洋生态污染的“塔斯曼海”号油轮所属的英费尼特航运公司与伦敦汽船东互保协会告上法庭。
  尽管生态索赔的概念在1999年12月修订的《海洋环境保护法》中就有规定,而在此后七八年间的环境法律制定和修订中,生态索赔的法律规定并没有得到推广和借鉴,与此相对应的却是,生态环境恢复与治理资金的缺乏也一直是困扰不少地方环境保护工作的难题。
  在环境基本法中进一步明确生态环境的所有权人及代表,也就明确了生态索赔权的行使主体,将生态索赔的作为与否置于公众监督之下,有利于生态索赔法律制度的有效推广和实施。
  由生态环境的所有权人及其代表以民事主体的身份,追究肇事者的生态赔偿民事责任,使其真正承担原来应该承担的全部环境责任,既是加大其环境违法成本的重要一环,也是完善环境责任体系的必要举措。
  太湖流域实行排污指标有偿获得和交易,使环境成为一种价值可以量化的资源,是环境保护领域前行的重要里程碑。通过环境基本法的修订,以法律的形式明确生态环境的所有权属性,将环境作为一种有价资源的概念以法定的形式固定下来,才能使生态环境真正回归其资源的本色。
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