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立法保护湿地 盐城扛起世遗责任

媒体:盐城大众报  作者:盐城大众报
专业号:红树林基金会
2019/10/4 11:02:45

成功跻身《世界遗产名录》,我市黄海湿地升格为全人类的瑰宝,如何科学保护管理利用,牵动全世界的共同目光。为了促进黄海湿地资源可持续利用,《盐城市黄海湿地保护条例》(以下简称《条例》),于今天开始正式施行,这让黄海湿地的保护又多了一重法治保障。记者昨天就《条例》施行相关问题,采访了市人大常委会法工委负责同志。

问:我市为什么要对湿地保护进行立法?

答:湿地是地球生态系统的重要组成部分,与森林、海洋、并称地球三大生态系统。湿地具有涵养水源、净化水质、蓄洪防旱、调节气候和维护生物多样性等重要生态功能,被誉为“地球之肾”。根据全国第二次湿地资源调查结果,我市湿地面积76.94万公顷,占全省湿地总面积的27.28%,其中近海与海岸湿地53.12万公顷,占全省同类湿地的53.62%,我市黄海湿地保护状况对于整个盐城乃至全省的湿地保护至关重要。

此前,我省苏州、南京等市出台了湿地保护条例,连云港实施了滨海湿地保护条例,我国大多数沿海省、市亦已先后出台了湿地保护地方性法规。为加强我市黄海湿地资源保护,亟需制定相关法律法规,为黄海湿地保护提供法制保障。为此,我市加快了立法的步伐。

问:《条例》经历了怎样的起草过程?

答:《条例》是市人大常委会2019年立法项目,接到任务后,市政府高度重视,迅速开展工作:立即成立起草工作领导小组,及时制定工作方案,抽调精干人员组成起草班子,开展立法调研、论证和起草工作。召开座谈会,广泛听取县(市、区)林业部门、市直相关部门(单位)领导和专家对法规草拟的意见和建议,组织有关人员赴具有湿地立法实践的沿海兄弟市考察学习。在充分调研的基础上,紧贴我市实际,依照国家林业局《湿地保护管理规定》和《江苏省湿地保护条例》,参照吸收我省连云港以及山东、福建、浙江、海南等沿海省、市湿地保护条例的立法经验,经过充分酝酿、多次修改,形成了《条例》(征求意见稿)。

《条例》(征求意见稿)形成后,先后发函至各县(市、区)、市直有关部门及盐城珍禽、大丰麋鹿两个保护区征求意见。3月12日、3月14日、4月3日,起草小组又和市人大常委会环资委、农村委、法工委分别赴大丰麋鹿、盐城珍禽保护区、滨海港工业园区,当面听取保护区专家以及东台、大丰、射阳、亭湖、滨海、响水人大及自然资源和规划部门的意见。经起草小组认真研究,对有关修改意见进行了采纳,对有关条款进行了修改完善,并通过市司法局的合法性审查。经修改后的《条例》(草案讨论稿)于2019年4月15日经市政府第26次常务会讨论,根据讨论意见又进行了进一步的修改完善。后在此基础上,相关部门又进行了多轮修改,并最终定稿。

问:《条例》的立法依据是什么?

答:2015年,盐城成为苏北唯一被省首批赋予地方立法权的设区市后,盐城不断深入推进科学、民主、依法立法,发挥人大主导作用,加强组织协调,拓宽代表、专家、公民有序参与立法途径,健全公众意见采纳情况反馈机制,更加广泛凝聚立法共识,出台了多部地方性法规,均取得了良好的社会效果。《条例》是我市制定出台的第十部地方性法规。条例》严格依法立法,主要依照以下法规:《湿地保护管理规定》《江苏省湿地保护条例》《江苏省海域使用管理条例》《国务院办公厅关于印发湿地保护修复制度方案的通知》《省政府办公厅关于印发江苏省湿地保护修复制度实施方案的通知》等。

问:法律意义上的黄海湿地是什么?

答:黄海湿地保护立法首先要解决的问题是黄海湿地的定义。由于国家层面尚未立法,“湿地”的法律概念尚未明确。因此,《条例》参照《关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地公约》《江苏省湿地保护条例》以及国家林业局《湿地保护管理规定》对湿地概念的界定,充分考虑我市黄海湿地的实际状况,《条例》第三条将黄海湿地定义为:“本市海岸线以东常年或季节性积水地带、水域和低潮时水深不超过六米的海域,包括泥质海滩、潮上草滩沼泽、潮间盐水沼泽、入海河流河口水域、浅海水域和重点保护野生动物栖息地、重点保护野生植物原生地等自然湿地、人工湿地。”同时,明确了“江苏盐城湿地珍禽国家级自然保护区、江苏大丰麋鹿国家级自然保护区、东台条子泥湿地公园等重点保护区域”,为加强相关区域重点保护留下法律空间。

问:《条例》对黄海湿地是如何进行规划管理的?

答:黄海湿地作为我市重要的生态资源,统一的规划、管理必不可少。因此,《条例》第十二条明确规定:“市人民政府湿地保护主管部门应当会同有关部门和县(市、区)人民政府,组织编制黄海湿地保护规划”,并对保护规划的编制程序、内容要求以及与其他规划的衔接等作出规定。为了保障黄海湿地保护规划的组织实施,《条例》第十四条规定黄海湿地实行名录管理制度,由市人民政府湿地保护主管部门会同有关部门和县(市、区)人民政府编制黄海湿地名录;第十五条规定黄海湿地实行分级保护制度,并结合我市实际,对市级重要湿地的认定标准予以明确;第十六条规定了湿地保护级别的认定和调整程序。

问:《条例》是如何界定湿地保护管理体制的?

答:完善、合理的湿地保护管理体制是推进湿地资源可持续发展的重要保障。湿地保护是重要的生态公益事业,应当体现政府主导,各级政府和有关部门通力配合的原则,才能切实做好湿地保护工作。科学合理的黄海湿地保护管理体制是黄海湿地得到有效保护和合理利用的重要保障。《条例》第五条规定市、县(市、区)政府应当将黄海湿地保护纳入国民经济和社会发展规划,将保护管理经费和生态补偿经费列入本级财政预算,并对黄海湿地保护工作进行考核评价。第六条规定政府可以成立黄海湿地保护议事协调机构,负责协调、解决重大问题。第七条明确了湿地保护主管部门以及其他有关部门的职责。第八条明确了镇政府、街道办事处的职责。同时,《条例》第五章中对成立黄海湿地保护专家委员会、建立建设项目准入制度、生态补偿机制、执法协作机制、公益诉讼制度、应急管理机制、监测管理系统、湿地资源数据库以及开展资源调查等作出具体规定。

问:《条例》是如何规定湿地保护和利用方式的?

答:《条例》严格执行有关生态文明建设的政策要求和法律规定,明确对黄海湿地实行全面保护。第十七条确立了黄海湿地生态红线保护制度。第十九条规定在黄海湿地设立海洋特别保护区、自然保护区、湿地公园、湿地保护小区等实施保护。第二十条明确了重要湿地保护范围内的禁止性行为。第二十一条规定了对野生动物、植物资源的保护。第二十二条、第二十三条对黄海湿地生态修复作出规定。

为了规范、引导对黄海湿地资源的合理利用,《条例》结合上位法的规定和本地实际,在第二十四条明确了黄海湿地资源的利用原则,并将利用方式限定为“生态旅游、科普教育以及维护黄海湿地生态平衡的农业生产活动”。同时,《条例》第四章还对统筹基础设施和公共服务设施建设,占用、征收或者改变黄海湿地用途,以及临时占用等作出规定,加强保障黄海资源的合理利用。

问:《条例》的法律责任是如何界定的?

答:《条例》设置了转致规定,对其他法律、法规已有法律责任规定的,不再重复规定法律责任。根据上位法的规定和黄海湿地保护工作的实际需要,对破坏、涂改、擅自移动黄海湿地保护界标,在列入黄海湿地名录的重要湿地保护范围内从事破坏活动,非法占用湿地或者擅自改变湿地用途,未按湿地恢复方案及时恢复等违法行为设置了相应的行政处罚,构建了较为完备的法律责任体系。

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