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把就地保护生物多样性并给予所在地经济补偿的政策发展好

媒体:原创  作者:陶思明
专业号:陶思明
2019/8/30 14:59:12

陶思明

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近读丁洪美同志的文章——补偿机制能拯救生物多样性吗(《中国绿色时报》,2019.8.28),了解到肯特大学有关学者通过案例研究,提出生物多样性补偿政策的重要性及其限制,强调人们必须为人类发展和民生福祉进行开发所造成的自然损失提供补偿,以缓解栖息地和生物多样性的丧失,“目标是从整体上确保生物多样性不会比开发前更糟糕,也就是所谓的“无净损失”政策或机制。”其结果发表在《世界经济论坛》网站上,这对于务实探讨发展的生物多样性代价和多样化保护途径,平衡保护与发展地域空间,构建生命共同体成员间更和谐关系,很有现实指导意义。

但是,从介绍看该项研究是基于“实践中,补偿的形式往往是恢复或保护其他地方的生境,这些生境与开发活动所破坏的生境类似”,即易地实物性补偿,就是开发建设破坏了甲地的生物多样性,转到乙地试图恢复再造一片生物多样性。这有些可行,大多未必可行,如区域生物多样性的地域特点和自然性,是人工难以模拟的,具体保护对象的适应性也有限,区域整体损失易地很难全部补偿。如研究提到“在乌干达南部,一座巨大的水力发电大坝淹没了大片热带森林,因此人们恢复了附近退化的森林并将这些森林建设成保护区”,然而水电大坝破坏的河流生态系统和水生生物多样性是如何补偿的没有说,其实这才是水力发电大坝更为深刻的生态影响。

正如研究结果所示,生物多样性补偿机制实施比较成功的案例多发生在池塘、沼泽或溪流等湿地生态系统,而尚无证据表明在森林系统中应用补偿措施,可以成功地实现生物多样性零净损失。而大多数生物多样性“零净损失”的评估,也主要评估的是生境面积,就是说破坏了一定面积的森林或湿地生态系统后,在另一处建立相同面积的森林或湿地。“从生态角度看,这只是评估生物多样性变化的一种基本方法,因为它并没有区分生境中生物多样性的丰度和质量。”“如果是皆伐林地,即使实施补偿措施,也不可能实现生物多样性的零净损失。”鉴此,这篇介绍性文章用了疑问式标题,给读者一些想象空间很有必要,并说明“从理论看,这应该是保护的最后一招,只有在所有努力都用过后才使用的减少或补救野生生物及其栖息地丧失的手段。”

其实,无论从理论还是实践看,这种对生物多样性的易地实物性补偿听起来似乎合乎逻辑,因为“补偿的想法很简单:通过在其他地方造林和恢复退化土地,来充分补偿(抵消或中和)新发展所造成的栖息地和生物多样性损害”,但实际上补偿效能及其有限,反倒会为各种理由的开发背书而更加不利于保护。所以,开发建设的生物多样性损失易地实物性补偿,只能限定在如三峡工程建设中易地移栽库区特有濒危植物荷叶铁线蕨那样万不得已的情形中,一般情况下绝不能效仿、提倡、鼓励。生物多样性易地实物性补偿一旦流行起来,《生物多样性公约》确立的就地保护原则将成废纸一张,不可移动的自然生态划区保护会更多的移动起来,尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念也将被架空,中国的原生态可能加快消失,那该有多可怕。因为许多项目运作者、开发方早就希望这样的补偿式开发,也有许多实际发生,但多为空头支票。

中国目前实行的是就地保护生物多样性并给所在地经济补偿的政策,通常称为“生态补偿”,这种形式比较好,籍此留住了更多生物多样性丰富的原生态区域,不管其中的问题有多少,只要留得青山在,就不愁没柴烧。简单说来,就是依自然现状,你那里有独特生物多样性保护价值,那么你就多保护,不要搞过度开发,由此而对所在地经济社会发展造成的影响,通过财政转移支付等予以补偿,确保承担更多保护任务、资源不能充分开发利用的地方,经济上不吃亏,发展上不落后。现在,各级财政对自然生态保护重点地区经济补偿的资金渠道很多,包括中央对地方重点生态功能区转移支付、省级对县市重点生态功能区转移支付,森林、湿地生态效益补偿,草原保护奖补、河湖保护奖励、野生动物损害赔偿、租赁保护等,纵向的、横向的都有。

有些渠道的资金量很大且增速很快,如为贯彻党中央、国务院要求,落实绿色发展理念,推进生态文明建设,引导地方政府加强生态环境保护,提高国家重点生态功能区等生态功能重要地区所在地政府的基本公共服务保障能力,中央财政自2008年设立重点生态功能区转移支付,至今已累计下达地方转移支付资金5132亿元,2019年当年为811亿元。中央财政转移支付支持范围包括:(一)限制开发的国家重点生态功能区所属县(县级市、市辖区、旗)和国家级禁止开发区域,以及京津冀协同发展、“两屏三带”、海南国际旅游岛等生态功能重要区域所属重点生态县域;(二)国家生态文明试验区、国家公园体制试点地区等试点示范和重大生态工程建设地区;(三)选聘建档立卡人员为生态护林员的地区的中央财政重点生态功能区转移支付。理论上讲,大家一致认为保护生物多样性最有效的禁止开发的“国”字头自然保护地(面积以国家级自然保护区为主)所在县级财政,因履行国家生物多样性保护,均得到中央财政转移支付支持。

地方对这种就地保护生物多样性并得到上级财政经济补偿的认可度也有很大提升。过去,问自然保护区所在地县长、书记,当年拿到了多少中央财政重点生态功能区转移支付资金,他们多不知道有这笔资金,或认为给这点钱和我搞开发比起来差远了,而很愿意不厌其烦讲搞保护对他们的经济发展影响有多大,吃了多少亏。但现在形势有显著变化,前不久到新疆巴音布鲁克国家级自然保护区所在地和静县,问得到中央财政重点生态功能区转移支付的情况,书记不假思索立马就报出资金额度,看上去挺高兴,也没有一半句抱怨的话。巴音布鲁克草原是开都河流过的地方,河道九曲十八弯,更有四周雪融水形成大小河流,河道沿岸沼泽面积广阔,是候鸟迁徙重要通道,也是著名的大天鹅繁殖地,无论草地、湿地,看上去都保护的很好,到处是自然之美,不仅自然保护区,区外也有大群灰鹤等鸟类栖息,荣膺世界自然遗产、中国最美湿地等殊荣。

总体来看,有别于前述发表在《世界经济论坛》网站上的生物多样性易地实物性补偿研究,中国的就地保护生物多样性并给予所在地经济补偿的政策是成功的,应该很好地坚持,并在实践中不断加以发展完善,助力生物多样性可持续保护和所在地经济可持续发展。这其中保护界更要站高望远,以宽广的胸怀、系统综合的观点,做出更多努力,积极促进这一政策的更好发展,营造更好的保护环境。国家为保护生物多样性已经投资不少,特别是对履行保护而发展受影响地区的各种经济补偿,是更为重要、更为关键的保护投资,也已经发挥效益。但保护界对这些政策、资金的宣传很不够,更有许多人认为只有直接用到保护上,建设施、搞巡护、实施保护项目、维持保护机构日常运转等,钱到自己账上、自己经手花了,才算保护投资,补偿当地政府统筹经济社会发展以弥补履行保护的影响不算保护投资,因而表现一副与我无关的样子,不过问、不关心这些资金的落实、使用、效益等情况,更不和保护发生联系,这是不对的。更导致全国两会上有关自然保护区(一直以来主要的保护地形式)的议题,无论发言讨论还是提案、建议,多年来调子都是中央财政每年只有两三个亿的投资,有的再以所有自然保护区或几百个国家级自然保护区平均一下,资金量少得可怜,但事实真的是这样吗,有无冤枉了财政部们啊!

我们的事业是伟大的,但不能离开生物多样性涌流展现的本原之地,强差“物”意移地、异地保护生物多样性,而就地保护也绝不能人为分割保护区域与当地经济社会发展密不可分的联系,热衷于就保护地论保护。自然保护地是自然天成的客观存在物,保护是对区域生物多样性的维持,重在管控减免外部对生态系统、野生动植物自然性有威胁的人类活动,而绝不是投资新建一个原来没有的涉及几百上万平方公里的生物多样性区域。如果一直只在意自己一亩三分地上投更多的钱,而不面向经济社会领域做工作,不能以自己的专业之长积极协助国家进一步发展好生物多样性保护经济补偿政策,使其本该有的各方面效益最大化,不但无助于依保护需要更好减免生产性人类活动干扰,可能还会形成本来没有也不应该有的保护性人类活动干扰,其结果便是保护的高碳低效,生物多样性和所在地政府、社区都难能满意。

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