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聚焦|如何做好环保监管

媒体:中国环境报  作者:中国环境报
发布:红树林基金会 2019/3/4 18:45:59

环保工作看似纷繁复杂,实际就3件事。一是环保目标问题,二是环保任务问题,三是工作机制问题。环保任务是支撑环保目标实现的,工作机制是为环保任务完成提供保障的。环保目标、任务、工作机制三者是有机整体,缺一不可,构成了环保工作的系统设计。系统设计是否理性、运行是否到位,决定着环保工作的成效。

 

 聚焦环保目标问题 环保目标包括环境质量目标和功能区目标两部分。

一是聚焦环境质量目标问题。环境质量目标包括水、气、土壤环境质量目标和生态环境质量目标,其中,水、气、土壤环境质量目标问题对应的是环境污染问题,即排到水、空气和土壤的污染物不能过多,否则环境质量就会出现问题。生态环境质量目标问题对应的是生态破坏问题,即生态破坏程度不能过大,否则生态环境质量就会出现问题。聚焦问题包括两方面,一是环境质量恶化问题,二是环境质量不达标问题。前者比较好理解,后者是指环境质量达不到功能区标准或达不到上级党委政府下达的考核标准问题。比如,某河流功能区划定为Ⅲ类水,如果长期为Ⅴ类水, 就是问题;再比如,国家对某省可吸入颗粒物考核要求为年均下降2%以上,未实现下降目标就是问题。《环境保护法》规定,地方各级人民政府对辖区环境质量负责,采取措施改善环境质量。可见,环境质量达标,或达到上级政府下达的考核目标要求是底线,突破底线就是要聚焦的问题。如何确定环境质量恶化或不达标呢?对水、气、土壤环境质量,可通过调阅监测报告或现场采样分析确定;对生态环境质量,可通过解读卫星遥感数据,分析生态环境质量指数变化确定。除环保部门数据外,还应调阅其他部门数据。地方党委政府对环境质量负责,应是对各环境要素以及每个要素的全部评价指标负责,而不是对部分负责。关注各要素及全部指标,可防止将存在突出问题的要素及指标漏掉。区域有特征污染物的,指标一并纳入。 

二是聚焦功能区目标问题。功能区包括发展改革部门牵头的主体功能区,环保部门牵头的生态红线,水利部门牵头的水功能区等。对地方来说,辖区产业、园区、企业及项目等的设置、布局要与划定的功能区一致,这是底线,违背就是问题。比如,对饮用水水源保护,法律规定一级保护区不能有与保护水源和供水无关的建设项目;二级保护区不能有排放污染物的建设项目。祁连山国家自然保护区生态破坏和环境污染事件,究其根源,就是没有守住保护区功能定位底线,违规进行开发的问题。那么,如何聚焦问题?一是比对地方各类功能区规划,以及产业、园区和项目等的规划,聚焦保护与开发不一致及相冲突的问题。二是借助卫星遥感数据,找出敏感功能区疑似侵占区域,再通过现场核实聚焦 违法问题。 在当前,应重点关注自然保护区、风景名胜区、饮用水水源保护区等禁止开发区域、生态红线区域违规侵占问题,以及卫生防护距离敏感目标搬迁、化工园区布局整治等方面存在的旧账未还、又欠新账问题。对任一行政区域,环境质量达标或达到上级党委政府下达的考核目标要求,辖区产业、园区和项目等的设置及布局符合划定的功能区定位,是经济发展必须守住的两条底线。两条底线守住了,发展与保护就实现了双赢。环境质量目标底线是定量的,功能区目标底线是定性的,突破定量、定性底线就是要聚焦的问题。

 

聚焦环保任务问题  环保任务是对应环保目标实现进行的具体设计。包括为实现环境质量目标确定的任务,为实现功能区目标确定的任务。可聚焦的问题包括两类:一是确定的任务未完成,二是存在违法违规问题。

一是聚焦环境质量达标任务问题。 在水污染防治任务方面,以环境基础设施建设任务为例,应依据国家和地方相关规划及计划,监管污水、垃圾、危废等处理和处置设施建设任务是否按期完成,是否存在垃圾渗滤液直排、非法入河排污口未取缔等,这些都属于违法违规问题。在大气污染防治任务方面,以落实大气污染防治行动计划要求为例,应监管计划要求的任务是否完成,是否存在“散乱污”企业污染问题、落后产能未淘汰问题等,这些都属于违法违规问题。在土壤污染防治任务方面,如监管土壤污染防治行动计划明确的任务是否完成、是否存在污染场地违规开发利用等问题。在生态保护任务方面,如监管矿山生态环境治理、重要生态功能区恢复等确定的任务是否完成等,是否存在非法盗采、违法侵占等违法违规问题。

二是聚焦功能区目标任务问题。为实现功能区目标,确定的任务应包括不符合功能区定位要求的项目、企业、园区等的取缔、搬迁等。如何聚焦问题?在完成任务方面,如监管违背水源保护区、自然保护区、风景名胜区等功能定位的违法项目取缔、搬迁任务是否完成,企业及园区卫生防护距离内群众搬迁任务是否完成,以及化工园区布局整治、企业入园确定的任务是否完成等。在违法违规问题方面,如监管是否存在违背功能区定位要求的非法侵占旧账未还、又欠新账问题。

 

聚焦环保工作机制问题  环保目标未实现、环保任务未完成是“事”的问题,而环保工作机制未建立则是“人”的问题。“事”的问题源于“人”的问题。聚焦环保工作机制问题,实际是聚焦党委政府及部门履职不力问题。

一是聚焦党委政府履职不力问题。 党委政府履职包括决策部署、组织领导、落实责任、考核约束等。在决策部署方面,聚焦党委常委会、政府常务会环保专项议题情况;聚焦水、气和土“三个十条”,煤炭消费总量压减、过剩产能化解等国家重点任务部署情况;聚焦突出环境问题研究和解决情况;聚焦相关意见、办法、方案制定和实施情况等。在组织领导方面,聚焦重要环保工作的组织领导机制是否建立,建立的机制层级是否与所要完成的任务相匹配。在落实责任方面,聚焦是否落实下级党委政府、本级有关部门责任;落实的责任是否量化、可操作、可考核。在考核约束方面,聚焦是否出台环保工作考核办法,以及是否依办法进行考核奖惩等。

二是聚焦部门履职不力问题。 部门履职包括许可和规划两类。对许可类,聚焦是否存在违规许可;对规划类,聚焦是否存在监管不力。如发改部门职责包括办理项目审批、核准、备案手续;严控“两高”新增产能,化解过剩产能,调整能源结构,淘汰落后产能;主体功能区规划编制、协调实施和监测评估等,应监管发改部门对上述职责是否存在履职不力的问题。如水利部门职责包括水资源管理,水功能区管理,入河排污口监管,河道采砂监管,涉河建设项目监管,生态流量调节等,应监管水利部门对上述职责是否存在履职不力的问题等。此外,目前多数省份出台了生态环境保护工作责任规定,进一步细化了部门责任,在监管中也要依据地方明确的责任,聚焦存在的履职不力问题。对部门监管,也包括中央有关部门。

 

此外,需强调履职责任问题。随着中央对生态环境保护的重视程度越来越高,以及2017年对祁连山国家自然保护区突出环境问题和教训的通报,在开展生态环境保护监管中应聚焦重要生态功能区监管者责任和聚焦地方立法责任。

 

作者单位:生态环境部南京环境科学研究所

湿地志愿者


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